08. Juni 2017: Das Bundesverfassungsgericht hat diese Woche verkündet, dass die Kernbrennstoffsteuer nicht mit dem Grundgesetz vereinbar und nichtig ist. Zu den politischen Hintergründen der Steuer und den Folgen der Entscheidung für den Entsorgungskompromiss sprach Sarah Schweizer bereits mit Gerald Hennenhöfer. Heute berichten wir über die Einzelheiten der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes. Von Christoph Engel

Die Kernbrennstoffsteuer

Mit der 2010 eingeführten Kernbrennstoffsteuer wird der Einsatz von Kernbrennstoff zur gewerblichen Erzeugung von Strom besteuert. Kernbrennstoffe sind vor allem Plutonium und Uran, wie sie in den Brennelementen von Atomkraftwerken eingesetzt werden. Die Steuerpflicht entsteht, wenn Brennelemente oder einzelne Brennstäbe erstmals in einen Kernreaktor eingesetzt werden und eine sich selbsttragende Kettenreaktion ausgelöst wird. Die Kernbrennstoffsteuer brachte dem Bundeshaushalt zwischen den Jahren 2011 und 2016 Einnahmen in Höhe von fast 6,3 Milliarden Euro ein. Zu verstehen ist die Einführung der Kernbrennstoffsteuer nur vor dem Hintergrund der politischen Diskussion um die Energiewende im Jahr 2010. Die damals gerade beschlossene Laufzeitverlängerung für Kernkraftwerke versprach den Energieversorgungsunternehmen unverhoffte Milliardeneinnahmen aus dem verlängerten Betrieb der Kernkraftwerke. Gleichzeitig flammte die Diskussion um die Kosten für den Rückbau der Kernkraftwerke und die Entsorgung von atomarem Brennstoff wieder auf.

Die Kernbrennstoffsteuer war daher zunächst als „Vorteilsausgleich“ für die Laufzeitverlängerung konzipiert, um die „Windfall“-Profite der großen Energieversorgungsunternehmen aus der Laufzeitverlängerung und den erwarteten Strompreiserhöhungen infolge des CO2-Emissionshandelssystems abzuschöpfen. Die Einnahmen sollten nach dem parteiübergreifenden Konsens für die Kosten des Bundes für den Rückbau von Kernkraftwerken und der Endlagerung radioaktiver Abfälle dienen. Während der Diskussion um das Konzept für die Energiewende und deren Finanzierung veränderte sich allerdings die Zielsetzung der Kernbrennstoffsteuer. Der Zweck der „Sondergewinnabschöpfung“ wurde letztlich durch den ebenfalls 2010 eingeführten Energie- und Klimaschutzfonds weiterverfolgt, der aus Zahlungen der Kraftwerksbetreiber und den Erlösen aus dem CO2-Handel gespeist wird. Die Bedeutung der Kernbrennstoffsteuer reduzierte sich damit auf die Haushaltskonsolidierung.

Nachdem der Gesetzgeber im Sommer 2011 infolge der Katastrophe von Fukushima die Laufzeitverlängerung rückgängig machte und den Atomausstieg in Deutschland beschloss, griffen die Kernkraftwerksbetreiber die Steueranmeldungen für die Kernbrennstoffsteuer vor dem Finanzgericht Hamburg an. Das Finanzgericht hielt zwar die Steueranmeldungen nach dem Kernbrennstoffsteuergesetz für rechtmäßig; allerdings bezweifelte es die Verfassungsmäßigkeit dieses Gesetzes selbst und legte die Frage dem Bundesverfassungsgericht zur Prüfung vor. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Frage nun zu Gunsten der Kernkraftwerksbetreiber beantwortet.

Steuerrechtliche Einordnung und Gesetzgebungskompetenz des Bundes

Obwohl die Kernbrennstoffsteuer ein wichtiger Bestandteil der damaligen Energiepolitik der Bundesregierung war, stützt das Bundesverfassungsgericht sein Verdikt fast ausschließlich auf allgemeine finanzverfassungsrechtliche und steuerrechtliche Überlegungen. Im Zentrum der Entscheidung steht die Frage, ob dem Bund die Gesetzgebungskompetenz für die Einführung der Kernbrennstoffsteuer zustand. Die Gesetzgebungskompetenz für den Erlass von Steuern ist in den Artikeln 105 und 106 des Grundgesetzes geregelt. Dort findet sich eine Aufzählung bestimmter Steuerarten (Verbrauchssteuern, Verkehrssteuern, Einkommenssteuer, Körperschaftssteuer, Umsatzsteuer, etc.). Innerhalb dieser Steuerarten können der Bund und die Länder die Steuergesetze weitgehend frei gestalten.

Ein „Steuererfindungsrecht“ für neue Steuerarten steht dem Gesetzgeber jedoch nach der Systematik des Grundgesetzes nicht zu. Das legt das Bundesverfassungsgericht in den zentralen Passagen seiner fast 60-seitigen Entscheidung ausführlich dar. Ein derartiges Steuererfindungsrecht widerspräche dem verfassungsrechtlichen Ziel, ein dauerhaftes und überschaubar gestaltetes Steuerverteilungssystem zu erschaffen und ließe außerdem offen, wem die Erträge aus neu „erfundenen“ Steuern zustünden. Es bestünde die Gefahr eines „unkontrollierten Steuerwettbewerbs zwischen den Ländern“ und dem Bund, durch den gerade finanzschwache Länder noch stärker ins Hintertreffen geraten könnten.

Die Verfassungsmäßigkeit der Kernbrennstoffsteuer spitzte sich damit auf die Frage zu, ob diese Steuer einer der vom Grundgesetz vorgesehenen Steuerarten entspricht. Nach Ansicht der Bundesregierung sollte es sich dabei um eine Verbrauchssteuer handeln. Verbrauchssteuern sind nach der üblichen Definition Steuern auf den Verbrauch bestimmter Güter des ständigen privaten Bedarfs, die auf Grund eines äußerlich erkennbaren Vorgangs (z.B. Übergang in den Wirtschaftsverkehr) von demjenigen erhoben werden, in dessen Sphäre sich dieser Vorgang verwirklicht; Kennzeichnend für die Verbrauchssteuern ist, dass sie wirtschaftlich in der regelmäßig nicht von dem eigentlichen Steuerschuldner getragen werden, sondern auf den Endverbraucher über gewälzt werden. Typische Beispiele für aktuelle Verbrauchssteuern sind die Mineralöl-, Tabak- und Kaffeesteuer.

Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichtes ist die Kernbrennstoffsteuer jedoch tatsächlich keine Verbrauchssteuer. Kernbrennstoff ist – anders als Mineralöl, Tabak oder andere Gegenstände der etablierten Verbrauchssteuern – bereits offensichtlich kein Gut des ständigen privaten Bedarfs. Es handelt sich vielmehr um ein reines Produktionsmittel zur Herstellung von elektrischem Strom, das in dem Endprodukt Strom nicht mehr physisch enthalten ist. Eine Verbrauchssteuer hätte damit wohl an den Verbrauch von Strom anknüpfen können, nicht jedoch an die Verwendung von Kernbrennstoff zu dessen Erzeugung. Zudem war die Kernbrennstoffsteuer von Anfang an nicht darauf angelegt, wirtschaftlich auf den Endverbraucher übergewälzt zu werden. Der Gesetzgeber ging beim Erlass des Kernbrennstoffsteuergesetzes – im Ergebnis zu Recht – davon aus, dass die Kernbrennstoffsteuer auf die Preisbildung für Strom an den Börsen (merit-order-System) kaum Einfluss haben würde und keine unmittelbaren Auswirkungen auf das Verbraucherpreisniveau zu erwarten waren. Die Kernbrennstoffsteuer ist daher keine Verbrauchssteuer und lässt sich auch keiner anderen der in Artikel 105 oder 106 Grundgesetz genannten Steuerarten zuordnen. Sie ist daher verfassungswidrig und nichtig.

Besonderheiten der Entscheidung

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes setzt einen Schlusspunkt unter eine langjährige Auseinandersetzung, die sowohl die deutschen Finanzgerichte wie auch den Europäischen Gerichtshof beschäftigt hat. Die Betreiber von Kernkraftwerken hatten sowohl beim Finanzgericht Hamburg wie auch beim Bundesfinanzhof mehrfach versucht, vorläufigen Rechtsschutz gegen die Vollziehung der Steueranmeldungen zu erlangen Damit waren sie letztlich jedoch gescheitert, da dies faktisch einem vorläufigen Außerkraftsetzen des Gesetzes vor einer Entscheidung über dessen Verfassungsmäßigkeit gleichgekommen wäre.

Parallel zu der Frage der Verfassungsmäßigkeit rügten die Betreiber der Kernkraftwerke im übrigen auch einen angeblichen Verstoß gegen das europäische Recht. Das sah der Europäische Gerichtshof (Urteil vom 04. Juni 2015 - C-5/14) jedoch anders. Die Kernbrennstoffsteuer war mit den europäischen Vorgaben für die Besteuerung von Energieerzeugnissen und für Verbrauchssteuern vereinbar und stellte auch keine unzulässige Beihilfe zu Gunsten der Stromerzeugung aus anderen Energiequellen dar.

Folgen für die Energiewirtschaft und die Staatskasse

Als Konsequenz aus dem Urteil können die Betreiber von Kernkraftwerken mit Rückzahlungen der bereits geleisteten Kernbrennstoffsteuer in Milliardenhöhe rechnen. Alleine E.ON geht von einer Erstattung in Höhe von rund 2,85 Milliarden Euro zuzüglich Zinsen von rund 450 Millionen Euro aus. RWE und EnBW haben seit 2011 rund 1,7 Milliarden Euro bzw. 1,44 Milliarden Euro Steuer gezahlt. Die Aktienkurse von E.ON und RWE schossen folglich nach dem Urteil in die Höhe. Für den Bundesfinanzminister dürften die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichtes zu der Begrenzung auf die im Grundgesetz genannten Steuerarten jedoch mindestens so schmerzhaft sein, wie das Haushaltsloch, das durch die Rückzahlungen gerissen wird. Die höchstrichterliche Bescheinigung, dass ihm kein „Steuererfindungsrecht“ zusteht, könnte die steuerpolitische Kreativität in Zukunft begrenzen.